开展城市环境综合治理，尤其是有效处理城市垃圾问题一直是欧盟绿色低碳城市发展中的重大关切

文/张敏

当今世界多数国家在城镇化发展进程中，随着城市居民消费水平的大幅提高，城市废弃物(俗称垃圾)的数量呈惊人增长趋势，废弃物及废弃物处理中产生的各类环境问题，已经成为世界各大城市面临的重大挑战。开展城市环境综合治理，尤其是有效处理城市垃圾问题一直是欧盟绿色低碳城市发展中的重大关切。

重视环境保护，实现经济、社会、环境三者之间的协调发展，构成了欧洲国家社会发展模式的基本支撑。欧洲国家严格规制废弃物处理，城市垃圾治理能力始终居于世界前列。随着城市市容和居住环境的不断改善，如今越来越多的欧洲城市被誉为花园城市。欧洲从2010年开始一项绿色之都评选，每年在欧洲内评出一个最为环保、生态、绿色、适合人类生活的城市，成为当年的“欧洲环保首都”，以推动欧盟城市低碳环保建设。

不断完善垃圾管理法规与体系

作为世界工业文明的发祥地，伴随着工业文明和技术进步，欧洲国家最先遭受了环境恶化的困扰。欧盟的城市垃圾处理开始较早，至今已具备了比较完善的城市垃圾管理制度。

为应对“垃圾围城”或“垃圾成灾”问题，欧共体成员国早在20世纪70年代就开始制定法规，减少垃圾带来的环境问题。

1992年欧洲建成统一大市场，欧共体成员国实现商品、人员、资本、服务的四大流通，推动了城镇化发展水平。城市人口集聚也造成垃圾量增长，为此欧盟将废弃物管理制度上升到战略高度。

1996年7月30日颁布了欧共体废弃物战略。2005年12月21日对该战略进行修订。这一战略对树立公民环保意识和指导废弃物有效处理发挥了积极作用。

与此同时，欧盟在法规层面上逐渐完善废弃物指令。1998年颁布“欧盟废弃物框架指令”替代1975年的442号指令和1991年的156号指令。

该指令明确了与废弃物管理相关的基本概念与定义，如废弃物、回收和循环利用的精确涵义。指令确定了废弃物管理基本原则：废弃物处理应首先以不伤害人身和造成环境危害为准则，尤其是不能对水质、空气、土壤以及动植物等的生存环境带来不利影响。其他原则还包括：“污染者付费原则”和“生产者延伸责任制原则”。指令还对危险废弃物和废油做了特殊处理规定，力争到2020年家庭和建筑业垃圾的再利用和再循环率分别达到50%和70%。

2008年欧盟适时修订了1998年版的废弃物框架指令，修订内容涉及废弃物分类的总体原则、废弃物列表以及导致废弃物有害的15种危险特性，并首次提出了金字塔废弃物处理优先次序，指出填埋作为最后的处理程序，是只有在现有技术条件下无法实现再回收和再循环时，不得已采取的处理方法。

除废弃物框架指令这一主要法规外，欧盟还制定了填埋法和焚烧法、废弃物运输条例(2006)等，对废弃油、废电池、报废车辆、废包装材料等处理提出了具体细则。基本上废弃物框架指令中的所有分类垃圾的处理均有专项法律条文加以约束。

大力推行3R原则和垃圾分类理念

3R原则即减量化(reduce)、再使用(reuse)和再循环(recycle)原则，是1959年罗索和伯齐两位科学家在循环绿色经济理论中提出的基本论点。3R原则在欧盟垃圾处理中得到了运用和发展。

当前欧盟28国每年废弃物排放总量约为25亿吨，人均排放量5吨左右。2014年欧盟28国各类产业活动和居民生活产生的废弃物总量达到了25.98亿吨，其中建筑业垃圾的比重最大，占到33.5%，垃圾量达8.71亿吨，其次是采矿挖掘和制造业，年产垃圾在7.74亿吨和2.56亿吨。家庭生活垃圾占了8.1%，约为2.09亿吨。

所有垃圾中，有毒有害垃圾为9560万吨，相当于总量的3.7%，人均产有害垃圾188公斤左右，已对人身和环境造成较大危害。相比2004年，2014年欧盟28国有害垃圾产生量人均增幅4%，主要来自拉脱维亚、丹麦、荷兰和立陶宛，还有11个欧盟成员国减少了有毒垃圾量，罗马尼亚和葡萄牙大幅减少有毒垃圾。

欧盟国家开发研制多项垃圾处理技术并综合加以利用，实现无害化、减量化和资源化的垃圾处理目标，并逐渐发展了垃圾环保产业，获得经济、社会、环保等多重效益。

在欧洲垃圾处理历史上，填埋技术运用较早，仍是目前处理垃圾的最终方式，主要用于处置生活垃圾。英国最早于1930年就开始采用生活垃圾卫生填埋法。但这项填埋技术无法解决垃圾渗滤液的问题，而且填埋方式存在占用土地、资源回收率低的情况，因此渐渐被焚烧和回收利用等方式所取代。

焚烧方法最早在英国诺丁汉用来处理生活垃圾。20世纪初期德国汉堡和法国巴黎先后建立了世界上最早的生活垃圾焚烧厂。相比其他处理技术，焚烧技术在减量化、资源化和无害化处理上均比较理想。但随着科学发展，焚烧造成的严重空气污染、资源严重浪费引起欧盟国家的广泛关注。

堆肥技术在20世纪七八十年代得到广泛应用，欧洲国家建造了大批机械化程度较高的垃圾堆肥厂。20世纪80年代后期，生活垃圾堆肥技术应用陷入低谷，许多规模较大且机械化程度较高的生活垃圾堆肥厂相继倒闭。尽管这样，欧洲主要城市仍在不断改进垃圾堆肥技术。

在垃圾处理中，欧洲国家填埋的比例为43.6%，其中单元填埋的比例为10%，回收比例为39.4%，焚烧发热或发电的比重为6.5%。欧盟中有6大成员国已消除了城市垃圾填埋，废弃物从90%降到5%，部分区域循环再利用率达到85%。回收率较高的国家有意大利和比利时。但仍有部分国家处理能力并不理想，垃圾填埋率在90%以上，如保加利亚、罗马尼亚、希腊、瑞典和芬兰仍以填埋为主。

在推进生活垃圾资源化进程中，欧盟国家均制定了严格意义上的垃圾分类及落实措施，垃圾分类理念家喻户晓，植入人心。尤其在德国，垃圾分类实行严格的精细化标准，便于回收、再利用、再循环。

德国城市垃圾主要分为五大类：有机垃圾、轻型包装、纸制品、玻璃制品以及其他生活垃圾，并按照不同颜色的垃圾桶进行分类堆放。其中玻璃制品统一收集和堆放在相对远离居民区的大型回收垃圾桶中，以减少回收玻璃制品造成的噪音对居民日常生活的干扰。

德国还是目前欧洲唯一实行塑料瓶回收押金制度的国家，大型的超市设有专门回收设备，废弃塑料瓶换取资金，降低了塑料瓶生产成本，达到了循环利用的目的。

着力推广金字塔原则与零废弃目标

为了更好推行3R原则，增加回收和再利用比重，欧盟委员会强调废弃物管理中的循环经济准则和零废弃理念。

2015年12月和2017年1月欧盟分别提出循环经济计划及后续落实方案。欧盟认为，作为世界最主要的资源需求区，欧盟经济必须向资源有效利用的循环经济转型，改变自工业革命以来经济发展始终采用的资源“开采获取－生产加工－使用消费－最终丢弃”线性运行模式。

推行循环经济系统，即尽可能长时间保持产品增加值，以及尽可能消除原材料废弃物，当产品达到生命周期后，其材料作为资源被重新利用，多次重复循环，实现最大化的资源利用率，最终达到零废弃目标。

欧盟估计，到2030年可有效降低欧盟原材料输入需求量17%～24%，可为欧盟国家每年节约6300亿欧元的工业原材料进口成本；相当于年均创造8%的欧盟工业总产值。

目前以法国为主的科学家提出应在3R原则基础上，逐渐贯彻落实2008年废弃物框架指令中的金字塔废弃物处理优先次序。最优至次优的路径是：事前预防、减量化、重复使用、循环利用、能源回收和废弃填埋。

如全面推广金字塔理念，将颠覆传统处理方式，由初期的强调末端处理转向以控制前端预防为主，以垃圾减量为基本原则，尽量减少末端处理中的垃圾填埋量，垃圾再循环和再利用为未来垃圾环保产业迎来发展新机遇创造了条件。

欧盟正在迈向零废弃目标：争取到2025年，禁止一切可循环再利用废弃物进入垃圾填埋场；到2030年，成员国应努力清除现有的垃圾填埋场。同时依靠技术手段加强对非可利用或非可循环废弃物进行能源回收。届时可直接创造180万个就业岗位，若采取废弃物强制性法规，还可额外创造40万个就业岗位，同时还能满足欧盟10%～40%的原材料供应需求，减少40%的温室气体排放总量。

(作者单位：中国社会科学院欧洲研究所)